Sudáfrica inició un proceso legal contra Israel en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en La Haya el 29 de diciembre de 2023, alegando que Israel violó sus obligaciones bajo la Convención sobre el Genocidio. Esta acción no debería ser sorprendente, dada la historia de las relaciones de Sudáfrica con Israel y los palestinos a lo largo de los años, y dadas las necesidades y prioridades de la política nacional y extranjera de Sudáfrica al entrar en 2024.
Aunque ciertamente hay una cantidad significativa de cinismo y oportunismo en la acción tomada en nombre de los palestinos, el paso encaja con las posiciones y declaraciones de Sudáfrica desde el comienzo de la actual guerra entre Israel y Gaza, que comenzó con la masacre de Hamás en Israel el 7 de octubre de 2023.
Es casi seguro que el procedimiento fue emprendido a petición de los palestinos, ya que Palestina no ha firmado la Convención sobre el Genocidio. Los documentos probablemente fueron preparados por un equipo legal internacional que trabaja con el Departamento de Asuntos de Negociación Palestino (NAD) con muchas citas, detalles y números obtenidos localmente y solo ligeramente editados con toques sudafricanos. Sudáfrica no tiene una presencia local significativa ni conocimiento interno para haber podido elaborar tal presentación. Una táctica similar de usar un demandante sustituto ocurrió en 2013 cuando la Unión de las Comoras hizo una denuncia contra Israel ante la Corte Penal Internacional (CPI) después del incidente del Mavi Marmara porque Turquía no podía hacerlo, al no ser Estado Parte de la CPI. Además, en noviembre de 2023, cinco países, incluida Sudáfrica, presentaron una denuncia contra Israel ante la CPI relacionada con la guerra actual en Gaza.
Aunque la demanda pueda parecer extraña e incluso frívola para muchos israelíes y sus simpatizantes, hay una lógica interna en la acción desde la perspectiva del gobierno sudafricano, a pesar de los verdaderos riesgos reputacionales involucrados. Este artículo intentará explicar las consideraciones históricas y políticas que llevaron a Sudáfrica a presentar un documento que no tenía los recursos para crear pero actuó como un representante de los palestinos en su lucha legal contra Israel.
Relaciones históricas con Palestina
El Congreso Nacional Africano (CNA), el principal movimiento de liberación sudafricano establecido en 1912 y prohibido en 1960, se involucró en relaciones exteriores durante gran parte del período en el que luchaba contra el apartheid en el país. Estableció relaciones con aliados y simpatizantes en toda África y el mundo, como la Unión Soviética, China y Cuba, que ofrecieron capacitación, apoyo político y financiamiento. El CNA también encontró causas comunes con otros movimientos de liberación en todo el mundo, incluida la Organización para la Liberación de Palestina (OLP).
Durante años, el CNA fue conocido en todo el mundo por su lucha contra el apartheid en Sudáfrica. Pasos clave en la transformación de Sudáfrica posterior al apartheid incluyeron el levantamiento de la prohibición del CNA y la liberación de Nelson Mandela después de 27 años en prisión, ambos en febrero de 1990. Cuatro años después, las elecciones democráticas llevaron al CNA a convertirse en el partido gobernante en Sudáfrica, y ha mantenido una mayoría absoluta en cada elección desde entonces, aunque su reputación se ha visto profundamente dañada debido a la corrupción e ineficacia en muchas esferas.
Gran parte de la política exterior del ANC ha preservado las relaciones con sus aliados históricos, incluido la OLP. Una de las primeras reuniones que Mandela tuvo después de salir de la cárcel fue con el presidente de la OLP, Yasser Arafat, quien se unió a una delegación de líderes. A pesar de la presión de muchos en Occidente y de la comunidad judía de Sudáfrica, Mandela continuó preservando y desarrollando esa relación. Sudáfrica reconoció formalmente a Palestina como un estado independiente en 1995.
Una emblemática cita de Mandela de un discurso en Pretoria en diciembre de 1997 con motivo del Día Internacional de Solidaridad con el Pueblo Palestino prometió: "Pero sabemos demasiado bien que nuestra libertad es incompleta sin la libertad de los palestinos; sin la resolución de conflictos en Timor Oriental, Sudán y otras partes del mundo". Con el paso de los años, el punto y coma fue reemplazado por un punto y la segunda mitad de la oración desapareció, con la cita comúnmente citada como referente únicamente a los palestinos.
El gobierno de Sudáfrica financia la Embajada de Palestina en Sudáfrica (lo mismo hizo con la República Árabe Saharaui Democrática parcialmente reconocida, apoyándola contra Marruecos por el territorio disputado del Sáhara Occidental). Durante mucho tiempo ha tenido un representante diplomático ante la Autoridad Palestina, formalmente un miembro del personal de la Embajada de Sudáfrica en Israel pero que actúa de forma independiente y es considerado en Sudáfrica como su embajador en Palestina.
Relaciones con Israel
A principios de la década de 1960, Israel realmente apoyó al ANC en votos antiapartheid en las Naciones Unidas. Esta posición era coherente con el acercamiento de Israel a África en la década de 1950 y 1960. De hecho, el voto en la ONU en contra de Sudáfrica provocó protestas agresivas por parte del entonces primer ministro sudafricano, Hendrik Verwoerd. Después de la Guerra de los Seis Días en 1967 y especialmente la Guerra del Yom Kippur en 1973, Israel se encontró aislado en África; la mayoría de los países cortaron relaciones, por lo que vio la conexión con Sudáfrica como una forma de aliviar ese desafío. Las relaciones de Israel con el gobierno del apartheid crecieron y ambos lados desarrollaron lazos económicos y militares significativos.
Finalmente, Israel puso fin a esos lazos bajo presión de la comunidad internacional y su boicot a Sudáfrica, especialmente a solicitud de los Estados Unidos: la administración Reagan y el Congreso de los Estados Unidos. La época dorada del proceso de paz de Oslo a principios de la década de 1990 abrió las puertas a las relaciones entre Israel y el nuevo gobierno democrático liderado por Nelson Mandela. De hecho, el presidente Ezer Weizman fue invitado a la histórica ceremonia de investidura presidencial de Mandela en mayo de 1994 y asistió a una reunión privada con Mandela –luego se unió Yasser Arafat– inmediatamente después de la ceremonia.
Durante la presidencia del sucesor de Mandela, Thabo Mbeki, en 2002 se organizó una reunión privada entre palestinos y activistas por la paz israelíes en una residencia presidencial en la Finca Spier, cerca de Ciudad del Cabo. Mbeki y el entonces viceprimer ministro israelí, Ehud Olmert, desarrollaron una relación personal y los lazos entre los dos países crecieron a corto plazo. Algunos de estos avances se debieron a la esperanza de Sudáfrica de poder desempeñar un papel en un proceso de paz renovado entre israelíes y palestinos basado en esa reunión en la Finca Spier.
Sin embargo, en su mayor parte, Sudáfrica se veía a sí misma como líder en el movimiento de los no alineados y como aliada de los palestinos. Aunque regularmente abogaba por una solución de dos estados, Sudáfrica cada vez inclinaba más su relación hacia los palestinos y alejaba cualquier tipo de compromiso con Israel. Ha dejado atrás cualquier aspiración de Mandela o Mbeki de impactar positivamente en un proceso de paz en Oriente Medio. Durante al menos la última década, ministros israelíes y sudafricanos no han mantenido reuniones públicas. De 2013 a 2017, cuando ejercí como embajador de Israel en Sudáfrica, la entonces ministra de relaciones exteriores no quiso reunirse conmigo ni una sola vez. En 2018, Sudáfrica retiró a su embajador residente en Israel y no lo ha reemplazado.
Reacción de Sudáfrica desde el 7 de octubre
El 7 de octubre, el Departamento de Relaciones Internacionales y Cooperación de Sudáfrica emitió un comunicado pidiendo un alto el fuego inmediato, incluso cuando la masacre de Hamas en Israel aún estaba ocurriendo. No mencionó a Hamas, el asesinato de 1,200 israelíes, ni la toma de rehenes. De hecho, ese comunicado culpó a Israel por los eventos de ese día: "La nueva conflagración ha surgido de la continua ocupación ilegal de tierras palestinas, la expansión continua de asentamientos, la profanación de la mezquita de Al Aqsa y los sitios sagrados cristianos, y la opresión continua del pueblo palestino".
A mediados de octubre, la Ministra de Relaciones Internacionales de Sudáfrica, Naledi Pandor, tuvo una controvertida conversación telefónica con el líder de Hamas, Ismail Haniyeh. Después de que Hamas publicara un comunicado agradeciendo a Sudáfrica por llamar y expresar apoyo, el DIRCO emitió una "aclaración" y afirmó que la conversación ocurrió en respuesta a una "solicitud de llamar" a Haniyeh, y que "la Ministra Pandor reiteró la solidaridad y apoyo de Sudáfrica al pueblo de Palestina y expresó tristeza y pesar por la pérdida de vidas inocentes de palestinos e israelíes".
Independientemente del intercambio durante esa conversación, a finales de noviembre una delegación de funcionarios de Hamas visitó Sudáfrica, aparentemente como invitados del ANC. Esta no fue la primera vez que funcionarios de Hamas visitaban el país, e incluso hay afirmaciones, negadas por funcionarios del gobierno sudafricano, de que Hamas ha abierto una oficina en el país. A principios de ese mes, Sudáfrica retiró a sus diplomáticos restantes y cerró temporalmente su embajada en Israel. Mientras el Parlamento sudafricano se preparaba para votar para pedir el cierre de la embajada de Israel (se aprobó una resolución no vinculante con una mayoría significativa), Israel retiró a su embajador para consultas, criticando las declaraciones agresivas hechas en su contra por Sudáfrica.
A mediados de diciembre, el presidente Cyril Ramaphosa se reunió con una delegación de la Junta de Diputados Judíos de Sudáfrica donde ambas partes expresaron sus preocupaciones, pero aparentemente se encontró muy poco terreno común. Curiosamente, la junta señaló que Ramaphosa afirmó que aunque el gobierno no planeaba romper las relaciones entre los dos países, los diplomáticos de Sudáfrica solo regresarían a Israel al final de la guerra. Esta reunión fue otro ejemplo de la complicada situación de la pequeña pero vibrante comunidad judía de Sudáfrica, que lleva existiendo desde hace más de 180 años. La mayoría de la comunidad sigue siendo ciudadanos leales mientras se identifican profundamente con Israel.
La solicitud de Sudáfrica a la CIJ, presentada el 29 de diciembre, enumera muchas de sus propias declaraciones públicas y discursos que expresan sus puntos de vista sobre la cuestión del genocidio. La solicitud incluso incluye una condena al ataque de Hamas a los israelíes, enviada bastante tarde a Israel:
Sudáfrica condena inequívocamente el ataque a ciudadanos israelíes y extranjeros por parte de Hamas y otros grupos armados palestinos, y la toma de rehenes el 7 de octubre, tal como se registra explícitamente en su Nota Verbal a Israel del 21 de diciembre de 2023.
Tendencias en la política exterior sudafricana
Sudáfrica está bastante orgullosa de ser la "S" en el grupo internacional BRICS, siglas de "Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica". Desde que se unió a BRICS en 2010, un año después de la formación de la organización para expandir los lazos económicos entre los países, Sudáfrica ha profundizado sus relaciones con los otros miembros, especialmente Rusia y China. Siendo el más pequeño de los países del grupo principal, antes de dar la bienvenida a cinco miembros adicionales a principios de este mes, Sudáfrica ve a BRICS como un foro donde puede ser percibido como un jugador internacional grande y exitoso.
Una de las posiciones internacionales clave de Sudáfrica ha sido su apoyo a Rusia en la guerra contra Ucrania. Similar a su relación con los palestinos, la amistad con Rusia es un legado de la era anterior de lucha del ANC y las conexiones del movimiento con la Unión Soviética. El hecho de que Ucrania también formara parte de la Unión Soviética no ha impedido que Sudáfrica vote activamente y trabaje detrás de escenas en apoyo a Rusia en las Naciones Unidas y otros foros internacionales.
Esta política pro Rusia ha incomodado a Estados Unidos en su intento de construir una coalición internacional para apoyar a Ucrania. La relación entre Estados Unidos y Sudáfrica llegó a un punto crítico en diciembre de 2022, después de que el Lady R, un barco ruso sancionado que transportaba carga militar, atracara en un puerto naval en la ciudad de Simon's Town, cerca de Ciudad del Cabo. El embajador estadounidense en Sudáfrica acusó a los sudafricanos de suministrar armas secretamente a Rusia. Aunque parece que ambas partes han resuelto el problema después de una investigación, por un tiempo pareció que Sudáfrica podría perder su relación comercial preferida con Estados Unidos dentro del Acta de Crecimiento y Oportunidades de África (AGOA).
Otro cambio ha sido jugar al gato y al ratón con los derechos humanos internacionales. En un momento, la Sudáfrica de Mandela era considerada un ejemplo brillante para el mundo, habiendo superado el apartheid con una nueva constitución y habiendo emprendido una transformación mayormente pacífica hacia la democracia. Sin embargo, más recientemente, la reputación global de Sudáfrica ha sido desafiada al ser reprendida por la Corte Penal Internacional por negarse a arrestar a Omar al-Bashir de Sudán, buscado por crímenes contra la humanidad, crímenes de guerra y genocidio en Darfur, y en cambio sacarlo de Sudáfrica en secreto y tener una visión más realista del derecho internacional. De manera similar, Sudáfrica ha votado repetidamente en varios foros de la ONU en contra de señalar a países individuales, como Irán, Rusia, Venezuela y Sudán. Por lo general, afirma tener una posición principista en este asunto al abstenerse o votar en contra de resoluciones que autoricen investigaciones sobre los problemas de derechos humanos de cualquier país, excepto Israel.
Conclusiones
Muchos sudafricanos pueden notar que hacer afirmaciones impactantes sobre "genocidio" y "apartheid" en referencia a Israel y no hacer afirmaciones similares contra Sudán o Irán suena cínico e hipócrita para algunos en Occidente. Parece que Sudáfrica ha priorizado sus beneficios en organizaciones como BRICS en los últimos años sobre su antigua reputación de "Nación Arcoiris". El continuo acercamiento de Sudáfrica a BRICS y su alejamiento de los Estados Unidos y Europa encaja con una posición parcializada con respecto a Israel-Palestina y ciertamente no es un modelo para la construcción de la paz. Al moverse en esa dirección, se une a otros países más realistas, como China y Rusia.
Sudáfrica celebrará elecciones este año. Encuestas recientes han mostrado que el apoyo al ANC sigue disminuyendo, como ha sido en años anteriores, con algunos comentaristas políticos creyendo que el partido podría no tener una mayoría absoluta por primera vez. Algunos miembros del ANC esperan que el esfuerzo vocal e internacional del gobierno por mostrar una postura radicalmente pro-palestina sea un gesto hacia el millón de musulmanes en el país que principalmente viven en Cabo Occidental, la única provincia no controlada por el ANC. Aunque la población musulmana no ha votado tradicionalmente por el ANC, no hay mucho que perder al intentar llegar a estos votantes de clase media.
Los cuadros del ANC tienen nostalgia por los días heroicos de la lucha por la libertad. Verse a sí mismos respaldando reclamos de ley internacional y justicia contra el sufrimiento de sus camaradas palestinos encaja bien con esa narrativa, incluso si es un recuerdo en tonos rosados de días gloriosos del pasado. Dadas las elecciones, el ANC también podría estar intentando cambiar la narrativa pública, que se ha centrado en las habituales historias domésticas de corrupción arraigada, masivos cortes de electricidad, delitos violentos, fallas en infraestructuras y un ciclo imposible de desempleo.
Sudáfrica está dispuesto a poner su nombre en el proceso en la CIJ y unirse con otros en una queja ante la CPI contra Israel. La acción puede servir como contrapeso a la oposición de Sudáfrica al uso de foros internacionales contra Rusia o a discusiones previas que tuvo sobre abandonar la CPI. También sirve como un intento de volver a posicionar a Sudáfrica como protectora del derecho internacional humanitario, al mismo tiempo que posiblemente le otorga cierta credibilidad internacional. Incluso si la CIJ rechaza la demanda, Sudáfrica seguirá siendo un fiel defensor de la causa palestina con muy poco riesgo o desventaja, a pesar de las múltiples formas en que Sudáfrica podría beneficiarse de un liderazgo más responsable dirigido hacia Occidente.
Aunque Estados Unidos pueda parecer sobrecargado en preservar amigos y aliados, debería contraatacar. Algunos en Sudáfrica sienten que pueden acercarse aún más hacia los BRICS sin repercusiones en cuanto a los beneficios de AGOA o la asistencia para el VIH de Estados Unidos. A medida que Estados Unidos parece haber retrocedido en relación a sus amenazas respecto a Lady R, quizás Sudáfrica enfrente incluso menos riesgo al actuar en contra de Israel. Sin embargo, los estadounidenses podrían potencialmente influir en Sudáfrica si están dispuestos a utilizar temas como el acceso a los beneficios comerciales de AGOA como palanca.
Israel y Sudáfrica comparten muy pocos intereses estratégicos y casi no tienen interacción directa, lo que hace que el costo de liderar esta acción sea bastante bajo para Sudáfrica. El gobierno sudafricano no ha mostrado interés en promover el comercio bilateral, a pesar de la existencia de contactos comerciales significativos entre empresas de ambos países y una importante comunidad sudafricana en Israel. Parte de esto puede deberse a que la comunidad judía en Sudáfrica es pequeña y envejecida, y no apoya de manera significativa al ANC, ni como votante ni económicamente.
Por lo tanto, Israel no necesariamente debería centrarse en las quejas con Sudáfrica hasta que ese país reconsidere su decisión con respecto a relaciones bilaterales amistosas. Israel tiene una amplia variedad de socios importantes y amistosos en África, y no comparte prioridades nacionales críticas con Sudáfrica, aparte de sus hermanos y hermanas judíos sudafricanos. En cuanto al caso ante la CIJ, el enfoque de Israel debe estar en sus argumentos legales, tal como lo hizo de manera impresionante su equipo legal el 12 de enero de 2024, presentando ante el tribunal de manera convincente por qué la afirmación sudafricana de genocidio carece de fundamento, incluso si podría haber espacio para críticas durante la guerra en Gaza. ■
Arthur Lenk fue embajador de Israel en Sudáfrica desde 2013 hasta 2017. Este análisis de políticas fue publicado por primera vez por la Evaluación Estratégica del Instituto de Estudios de Seguridad Nacional (INSS) y se reproduce con permiso.